Norsk debatt kring EU’s nya ”Public Procurement Act”

Tore Magler Wiggen förespråkar ett bredare samarbete inom offentlig upphandling. Foto: Privat

Följande långa men intressanta debattartikel är hämtad från den norska upphandlingswebben Anbud365, som tillsammans med författaren vänligt nog låtit oss publicera den. Inlägget är skrivet av en extern sakkunnig och ger därmed uttryck för författarens egna bedömningar och synpunkter. Författaren, Tore Wiggen, är konsult och rådgivare inom offentlig upphandling och kontraktsledning på Dynabyte Consulting. 

För oss i Sverige är det intressant att ta del av synpunkter som kommer från ett land som inte är medlem i EU, men som via EES-avtalet (på norska EØS-avtalet) ändå är bundna att följa EU’s direktiv och förordningar avseende alla rättigheter och alla skyldigheter på EU:s inre marknad. EES är ett frihandelsområde som utvidgar EU:s inre marknad till att även omfatta länder i Europeiska frihandelssammanslutningen (Efta). EES är endast obligatoriskt för EU’s medlemsstater. Tre av de fyra Efta-medlemmarna: Norge, Island och Liechtenstein, ingår medan det fjärde, Schweiz, i stället har ett bilateralt avtal med EU. Målet för EES är att stärka handeln och de ekonomiska förbindelserna mellan medlemmarna och skapa ett ekonomiskt område med en gemensam uppsättning regler. Enligt artikelförfattaren får fördraget i sin nuvarande preliminära utformning dock vissa särskilda konsekvenser för de EES-länder som inte är medlemmar i EU.

Artiken här nedan är publicerad 2026-10-13

Europeiska kommissionens förslag till en gemensam europeisk upphandlingsförordning – Public Procurement Act (COM(2026) 590 final) – hyllas som en efterlängtad förenkling. Men bakom färre förfaranden och utökade möjligheter till förhandling döljer sig ett grundläggande paradigmskifte. När upphandlingsrätten omvandlas till ett utrikespolitiskt och industripolitiskt styrmedel förskjuts även maktbalansen, efterlevnadsbördan och risken för tvister för norskt näringsliv – särskilt för företag med globala värdekedjor. Förslaget är fortfarande just ett förslag och går nu in i förhandlingar mellan parlamentet och rådet. Enskilda siffror och tröskelvärden kan komma att ändras innan det antas.

Kommissionens övergripande grepp är utan tvekan tilltalande: De tre direktiven från 2014 slås samman till en enda förordning, djungeln av förfaranden reduceras till tre huvudspår (öppet, dynamiskt och innovationsinriktat förfarande), och förhandlingar blir norm. Analyserna lämnar dock en obesvarad fråga: Vad händer i praktiken när regelverket bantas, samtidigt som kraven på skönsmässiga bedömningar, kontroll av värdekedjor och uppfyllelse av politiska mål mångdubblas? Bakom retoriken om förenkling finns framför allt tre otillräckligt belysta dimensioner som kommer att prägla det nya upphandlingslandskapet.

1. Den ”neutrala marknadsplatsen” är under press
Sedan 1990-talet har det europeiska upphandlingssystemet byggt på likabehandling, icke-diskriminering och fri rörlighet. Vem som levererade produkten eller var komponenten tillverkades var underordnat principen om lägsta pris eller bästa förhållande mellan pris och kvalitet.

Med förordningens kapitel om europeisk preferens utmanas denna neutralitet. Upphandlande myndigheter kan reservera upphandlingar för aktörer från EU och ”omfattade” tredjeländer (länder som omfattas av handelsavtal med EU), kräva en minimiandel europeiskt innehåll, ge europeiska anbud utvärderingsfördelar eller förkasta anbud där andelen innehåll från EU eller omfattade länder understiger 50 procent (artikel 73). Detta är i grunden frivilligt för den upphandlande myndigheten.

Det som förvandlar detta från ett frivilligt verktyg till en potentiellt strukturell förändring är att kommissionen kan göra preferensen obligatorisk för aktörer från länder som inte omfattas, genom en särskild typ av EU-rättsakt (”delegerad akt”), när det ligger i ”unionens intresse” (artikel 75). Detta är inte ett obegränsat mandat – Europaparlamentet och rådet har rätt att invända – men mekanismen är alltså inbyggd i själva förordningen, utan att det krävs en separat ny lag. Förordningen är dessutom tänkt att fungera som en mall för framtida sektorslagstiftning med egna ursprungskrav. Sammantaget innebär detta enligt min bedömning att dagens ”frivillighet” snarare blir en utgångspunkt än ett slutgiltigt svar.

För upphandlande myndigheter inom kritisk infrastruktur är detta inte helt nytt. Dagens försörjningsdirektiv innehåller redan en liknande möjlighet att förkasta anbud. Det nya är att reglerna harmoniseras för hela den offentliga marknaden och kopplas till två mekanismer som fått begränsad uppmärksamhet: Kommissionen kan besluta att aktörer som annars omfattas ändå inte ska betraktas som ”omfattade”, bland annat för att undvika beroenden som hotar försörjningstryggheten. Den upphandlande myndigheten kan också tilldela ett kontrakt direkt utan konkurrens, om konkurrens skulle kunna skada väsentliga säkerhetsintressen och dessa intressen inte kan skyddas på ett mindre ingripande sätt. I förordningens ingress nämns järnvägar och skeppsbyggnad som exempel på områden där denna möjlighet kan bli aktuell.

För norskt näringsliv är bilden komplex, och här bör vi tydligt skilja mellan vad vi vet och vad som fortfarande är oklart.

Det vi vet: Som medlem i EES och självständig part i WTO avtal om offentlig upphandling (GPA) omfattas norska leverantörer i princip av kategorin ”omfattade” aktörer, med ett rättsligt skydd mot att direkt utestängas från upphandlingar.

Det som är oklart, och där den verkliga risken ligger: För det första handlar risken inte om att företag utestängs som juridiska personer, utan om varornas ursprung i sammansatta leveranser. Det hjälper föga att huvudleverantören är norsk om kritiska komponenter har sitt ursprung utanför EES- eller GPA-området, när ett kontrakt ställer krav på europeiskt innehåll.

För det andra är det oklart om norskt innehåll kommer att likställas fullt ut med EU-innehåll om kommissionen använder sitt mandat för att göra preferensen obligatorisk, eller om framtida sektorslagstiftning kräver specifikt EU-innehåll innan en eventuell EES-anpassning har förhandlats fram.

Detta är ingen teoretisk farhåga. I en gemensam kommentar till kommissionen den 10 juni 2025 skrev EES/Efta-staterna Norge, Island och Liechtenstein uttryckligen att om en europeisk preferens införs måste det klargöras att kravet omfattar samtliga 30 EES-stater. Enligt min bedömning innebär denna kommentar att det finns en reell risk för att norska aktörer hamnar i en sämre position vid anbudsutvärderingen, trots att de formellt är ”omfattade”. Det är dock fortfarande en öppen fråga som beror på förhandlingsresultatet, inte en fastställd konsekvens av det nuvarande förslaget.

EU-domstolen har samtidigt slagit fast att aktörer från tredjeländer som inte omfattas saknar rätt att kräva likabehandling – en princip som förordningen själv kodifierar och vidareutvecklar. Detta drabbar sannolikt inte norska leverantörer genom deras norska organisationsnummer, utan genom deras globala underleverantörskedjor, i den utsträckning komponenters och underleverantörers ursprung ska bedömas mot 50-procentsregeln.

2. Vem bär kostnaden?
Det är långt ifrån självklart att förordningens förenklingar automatiskt gynnar små och medelstora företag. En kommersiell analys ger en annan bild.

Europeiska revisionsrätten har dokumenterat en tioårig trend mot koncentration på den europeiska upphandlingsmarknaden: Andelen upphandlingar med endast en anbudsgivare ökade från 23,5 procent 2011 till 41,8 procent 2021. Direktupphandlingar utan annonsering utgjorde 15,8 procent av samtliga förfaranden, och handläggningstiden per upphandling ökade från 62,5 till 96,4 dagar.

Detta bevisar inte att den europeiska preferensen leder till ökad marknadskoncentration, men det visar att den europeiska upphandlingsmarknaden redan har problem med bristande konkurrens och minskat leverantörsdeltagande. När kommissionen dessutom inför en preferensmekanism som kan missgynna eller utesluta globala underleverantörer kan den förstärka en marknadskoncentration som redan är väl dokumenterad. Bäst rustade är sannolikt stora, vertikalt integrerade europeiska industrikoncerner och professionella upphandlande organisationer med egna förhandlingsteam.

Mest utsatta är leverantörer vars marginaler bygger på globala försörjningskedjor, bland annat inom IKT, elektroteknik, förnybar energi och byggsektorn. Hit hör många norska teknikföretag och entreprenörer. Risken är inte att de utesluts som företag, utan att deras anbud får sämre utvärderingsresultat eller förkastas om den upphandlande myndigheten använder preferensmekanismen och gränsen på 50 procent europeiskt innehåll inte uppnås (artikel 73).

För mindre kommuner och myndigheter innebär huvudregeln om bästa förhållande mellan pris och kvalitet – med en kvalitetsvikt på minst 30 procent och 50 procent vid arbetsintensiva kontrakt – ett betydande behov av kompetens och resurser. Även med ett system enligt principen ”tillämpa eller förklara” finns det skäl att tro att kravet på en särskild motivering blir en ny källa till tvister.

För stora byggherrar och försörjningsaktörer inom kritisk infrastruktur är situationen mer komplex. Med norska mått mätt är aktörer som Statnett, Bane NOR och de stora energibolagen jättar, men i ett europeiskt industripolitiskt perspektiv är de små upphandlare i Europas periferi.

Den franska tankesmedjan Ifri har dokumenterat akuta flaskhalsar för högspänningskomponenter – HVDC-ledningar, transformatorer, jordkablar och ställverk – och ledtiderna i branschen har ökat kraftigt under de senaste åren. Om europeiska preferenskrav begränsar tillgången till leverantörer från Asien och andra tredjeländer inom just dessa produktkategorier är min bedömning att norska infrastrukturägare riskerar att hamna i en europeisk fördelningskö, bakom betydligt större centraleuropeiska inköpare med fleråriga orderböcker. Detta är en bedömning av möjliga konsekvenser, inte något som följer direkt av förordningstexten.

Försörjningssektorn behåller samtidigt ett viktigt verktyg: Förordningen fortsätter att tillåta en löpande kvalificeringslista, där leverantörer kan ansöka om att bli upptagna när som helst och den upphandlande myndigheten kan tilldela kontrakt i flera steg. Detta motsvarar i huvudsak dagens kvalificeringssystem. Om den övriga praktiska flexibiliteten inom försörjningssektorn kommer att finnas kvar måste bedömas utifrån förslagets övriga bestämmelser. Det kan inte utan vidare dras någon slutsats om detta enbart utifrån att dagens särskilda direktiv föreslås bli ersatt.

För de mest erfarna upphandlande organisationerna är bilden dock inte enbart negativ. Krav på cybersäkerhet, fjärråtkomst och teknikneutrala miljökriterier ingår redan i de ledande aktörernas etablerade praxis. För dem innebär förordningen i stor utsträckning en formalisering snarare än en revolution.

3. Var kommer risken för rättsliga konflikter att ligga?
När processfel minskar genom mer flexibla förfaranden försvinner inte tvisterna. De flyttas sannolikt från formella handläggningsfel till mer omfattande materiella tvister:

Från processklagomål till förhandlingsutrymme: När förhandlingar blir norm flyttas tvister till frågan om likabehandling under själva förhandlingsprocessen.

”Skenkvalitet” och utvärderingsmodeller: En föreskriven kvalitetsvikt på 30–50 procent kommer att tvinga fram kvalitativa kriterier även där prestationen i praktiken är standardiserad. Detta kan skapa utrymme för vaga kriterier som bygger på skönsmässiga bedömningar, med efterföljande tvister om poängmodeller och motiveringar.

Personkrets och gränsdragningar: Att avgöra vilka som har rättsliga anspråk på likabehandling i förhållande till tredjeländer som inte omfattas, och att bedöma komponenters ursprung mot 50-procentsregeln, blir en komplicerad uppgift.

Kontraktsuppföljning snarare än anbudskonkurrens: Förordningen inför ett system i två nivåer för kontraktsändringar (artikel 106). Ändringar på upp till 15 procent av det ursprungliga kontraktsvärdet anses inte vara väsentliga och kan genomföras utan en ny konkurrensutsättning. Detta bedöms kumulativt när kontraktet ändras flera gånger. Om en ändring överstiger 50 procent måste den upphandlande myndigheten publicera en sammanfattning innan ändringen genomförs.

Tillsammans med nya europeiska datarum för upphandlingar innebär detta att kontraktsfasen kommer att övervakas betydligt mer ingående än i dag. Min bedömning är att det framför allt är under driftsfasen som tvisterna kommer att uppstå, särskilt när geopolitiska flaskhalsar tvingar fram byten av material eller underleverantörer som närmar sig dessa tröskelvärden.

EES-spåret: begränsat, men inte automatiskt
En förordning ger, till skillnad från direktiv, inget utrymme för nationell anpassning genom en egen förordning – den ska införlivas i norsk rätt i sin ursprungliga form.

Detta sker dock inte över en natt. Införlivandet kräver ett beslut i EES-kommittén, och en rättsakt av denna omfattning kommer att kräva Stortingets samtycke enligt grundlagens § 26 andra stycket.

EES-kommittén har en tradition av att förhandla fram anpassningstexter för de mest politiskt känsliga frågorna för Efta-staterna. Den europeiska preferensen är en uppenbar kandidat. Norge, Island och Liechtenstein har som nämnts redan markerat sin ståndpunkt gentemot kommissionen.

Samtidigt ska förordningen träda i kraft i EU två år innan de norska reglerna kan börja gälla, eftersom ett norskt genomförande förutsätter att förordningen införlivas i EES-avtalet. Detta tidsgap kan skapa ett regulatoriskt mellanrum där EU-aktörer möter de nya preferensreglerna innan norska aktörers rättsliga ställning har klarlagts.

Det är därför för tidigt att dra slutsatsen att norska aktörer automatiskt hamnar i en sämre position. Detta beror på resultatet av förhandlingarna.

Slutsats: Tiden för strategisk omställning är nu
Kommissionens eget granskningsorgan, Regulatory Scrutiny Board, lämnade ett negativt yttrande om konsekvensanalysen den 17 april 2026. Invändningarna var konkreta och omfattade bland annat en otillräcklig analys av sambandet med sektorslagstiftningen samt avsaknad av en bedömning av den samlade effekten och de oavsiktliga konsekvenserna av det föredragna alternativet, däribland mer förhandling och obligatorisk kvalitetsviktning.

Efter att en reviderad konsekvensanalys hade lämnats in gav organet ett positivt yttrande med förbehåll den 8 juni 2026. Det efterfrågade samtidigt en närmare utveckling av det nya öppna förfarandet med förhandlingar, kvalitetsviktningen enligt principen ”tillämpa eller förklara” samt kostnads- och nyttoanalysen.

Public Procurement Act innebär en modernisering, men ställer samtidigt krav på ökad professionalisering. Upphandlande myndigheter bör sluta betrakta upphandling som en isolerad handläggningsuppgift och i stället utveckla sin förhandlingskompetens, datastyrning och samverkan med säkerhetsledningen. Leverantörerna bör å sin sida kartlägga sina globala värdekedjor och bedöma sin geopolitiska exponering.

Förenklingen kommer att finnas i lagtexten, men i praktiken inleds nu en era av betydligt mer krävande strategiska avvägningar.